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　　在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，利用互聯(lián)網(wǎng)開展經(jīng)營活動的范圍和頻率都大大增加，而規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營行為的法律法規(guī)明顯相對滯后，為此國家在修訂《消費者權(quán)益保護法》時增加了很多關(guān)于網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營的專項條款，針對很多網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營中容易產(chǎn)生爭議的問題進行了規(guī)范。藥品作為一種特殊商品，涉及到特殊消費群體的身體健康安全，目前國家對藥品實施專項管理，確立了以《藥品管理法》為首的藥品管理制度體系，但是該體系對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營活動的規(guī)范無論從形式還是內(nèi)容上看都存在較多缺陷，不利于在當前互聯(lián)網(wǎng)功能快速發(fā)展的形勢下有效維護互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營秩序、有力打擊網(wǎng)上違法售藥行為，互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營制度體系重構(gòu)已勢在必行。

　　 現(xiàn)行制度缺陷

　　規(guī)范藥品經(jīng)營最高層級的制度文件應(yīng)當是《藥品管理法》，但是由于現(xiàn)行《藥品管理法》為13年之前修訂實施的，當時網(wǎng)絡(luò)在我國尚屬新生事物，更未普及到藥品經(jīng)營領(lǐng)域，因此，《藥品管理法》并未提及藥品網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營。隨著互聯(lián)網(wǎng)的迅速普及，國家很快對互聯(lián)網(wǎng)藥品交易進行了關(guān)注，隨后一年頒布實施的《藥品管理法實施條例》第十九條規(guī)定：“通過互聯(lián)網(wǎng)進行藥品交易的藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機構(gòu)及其交易的藥品，必須符合《藥品管理法》和本條例的規(guī)定。互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)的管理辦法，由國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定?！痹摋l規(guī)定明確了藥品網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營與其他藥品經(jīng)營模式應(yīng)當共同遵守的一般規(guī)范，并將互聯(lián)網(wǎng)交易服務(wù)特殊管理規(guī)范授權(quán)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定。2004年和2005年，原國家食品藥品監(jiān)管局分別發(fā)布部門規(guī)章《互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)管理辦法》和《互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)審批暫行規(guī)定》；2006年，印發(fā)了《關(guān)于實施〈互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)審批暫行規(guī)定〉有關(guān)問題的補充通知》；今年5月28日發(fā)布了《互聯(lián)網(wǎng)食品藥品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》，以上文件是當前規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理制度的主要淵源。

　　根據(jù)一般法律原理，在某一領(lǐng)域如果存在上位法而上位法對某一具體行為及其法律責(zé)任未作規(guī)定，下位法無權(quán)新增創(chuàng)設(shè)對該行為及其法律責(zé)任的規(guī)定。國家目前對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理較有特色的管理措施就是設(shè)定專項許可及對違反該許可設(shè)定法律責(zé)任，與互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理有關(guān)的專項許可有互聯(lián)網(wǎng)藥品交易服務(wù)企業(yè)審批和互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)資格審核，前一項許可沒有法律法規(guī)的明確規(guī)定，是《國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定》予以保留并設(shè)定的。根據(jù)《行政許可法》第十四條第二款規(guī)定：“必要時，國務(wù)院可以采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可。實施后，除臨時性行政許可事項外，國務(wù)院應(yīng)當及時提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律，或者自行制定行政法規(guī)。”目前，10年過去了，國務(wù)院仍未提請全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律或者自行制定行政法規(guī)。后一項許可是基于《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第五條規(guī)定，即從事新聞、出版、教育、醫(yī)療保健、藥品和醫(yī)療器械等互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)，依照法律、行政法規(guī)以及國家有關(guān)規(guī)定須經(jīng)有關(guān)主管部門審核同意的，在申請經(jīng)營許可或者履行備案手續(xù)前，應(yīng)當依法經(jīng)有關(guān)主管部門審核同意。

　　目前，法律、行政法規(guī)均未明確互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)須經(jīng)藥品監(jiān)管部門審核同意，《互聯(lián)網(wǎng)藥品信息服務(wù)管理辦法》雖有規(guī)定，但該部門規(guī)章是《行政許可法》實施前頒布的，按照該法規(guī)定，只有法律、法規(guī)、省政府規(guī)章可以設(shè)定行政許可，部門規(guī)章可以對法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可作出具體操作規(guī)定?！缎姓S可法》實施后，部門規(guī)章所起的作用已不是設(shè)定許可，而是對上位法已設(shè)定許可事項的具體操作規(guī)定。《互聯(lián)網(wǎng)食品藥品經(jīng)營監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》發(fā)布就說明了這一點。但由于《藥品管理法》中并沒有互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營的相關(guān)規(guī)定，使得互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理規(guī)范性文件中設(shè)定的許可事項和法律責(zé)任難以找到上位法依據(jù)，以此實施的某些行政執(zhí)法行為就有可能面臨違法風(fēng)險。

　　 完善法規(guī)建議

　　從前文分析可以看出，互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理制度存在的問題主要是法律層級不高、體系散亂，需要進行制度體系的提檔升級，以保障更加全面充分地管理互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營行為。筆者就修訂《藥品管理法》及其配套法規(guī)體系的完善提出以下設(shè)想建議：

　　首先，在《藥品管理法》中明確對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理實施特殊管理。鑒于互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營具有互聯(lián)網(wǎng)操作的特殊性，應(yīng)當實施一系列與普通藥品經(jīng)營不同的管理措施，這些特殊管理措施也應(yīng)當自成體系，因此，建議參照對特殊藥品管理、藥品分類管理、中藥品種保護管理的制度設(shè)計方式，在《藥品管理法》藥品管理或者附則章節(jié)中明確對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營實行特殊管理，并初步明確對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理實施的特殊許可制度。

　　其次，通過《藥品管理法》對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理進行授權(quán)立法。鑒于互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理僅是藥品經(jīng)營管理內(nèi)容的一個分支，難以在《藥品管理法》中自成章節(jié)，同時，互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理又需要確立若干重要特殊管理手段（比如專項許可制度），因此，建議通過《藥品管理法》授權(quán)國務(wù)院對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理進行專項立法。一方面，國務(wù)院的專項立法可以有效整合與互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理有關(guān)的各個行政部門的職責(zé)，全面部署對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營的行政管理，形成全國統(tǒng)一的規(guī)范指引；另一方面，國務(wù)院的受權(quán)立法在法律層級上具有與《藥品管理法》同等的法律效力，法律效力層級高于一般行政法規(guī)，如此方能體現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理制度最高程度的提檔升級。

　　第三，在將以往有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營的制度規(guī)范進行分類整合的基礎(chǔ)上出臺高質(zhì)量的受權(quán)專項立法。以往有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營的制度規(guī)范主要分兩類，一類是藥品監(jiān)督管理類制度文件，包括國務(wù)院行政法規(guī)和食品藥品監(jiān)督管理部門制定的部門規(guī)章和規(guī)范性文件（前文已經(jīng)列舉），另一類是互聯(lián)網(wǎng)管理類制度文件，包括國務(wù)院行政法規(guī)和互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件，目前最高層級的互聯(lián)網(wǎng)管理類制度是國務(wù)院《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》，國務(wù)院互聯(lián)網(wǎng)主管部門工信部也制定了若干規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)管理的規(guī)章和規(guī)范性文件，這些法規(guī)、規(guī)章和文件中某些內(nèi)容也涵蓋了對互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營活動的規(guī)范要求。在對上述兩類制度規(guī)范就行整合的過程中，結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)藥品經(jīng)營管理的實踐需要，對其有益部分進行轉(zhuǎn)化、吸納、充實、提高，最終形成分類科學(xué)、內(nèi)容完整、措施完善、責(zé)任適當、可操作性強的專項立法，有力地提升藥品經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管合力，切實保障通過互聯(lián)網(wǎng)購買藥品消費者的用藥安全合法權(quán)益。     (作者單位：江蘇省徐州市食品藥品監(jiān)督管理局）