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　　新修訂《食品安全法》對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊（以下簡(jiǎn)稱食品作坊）和食品攤販這類特殊群體的管理模式發(fā)生了一些變化，即明確規(guī)定“食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定”。因此，如何在更加嚴(yán)格的食品安全法律體系下抓住要點(diǎn)，科學(xué)立法，切實(shí)提升對(duì)食品作坊攤販的管理效果就成了當(dāng)前食品安全監(jiān)管工作的重點(diǎn)課題之一。

　　 調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問題

　　筆者作為《江蘇省食品小作坊和食品攤販管理?xiàng)l例》立法起草小組成員，為充分了解食品作坊攤販存在的主要問題，使管理抓住重點(diǎn)，組織選取了徐州市多個(gè)地區(qū)、多種類型的食品作坊攤販（共計(jì)200余家）開展了調(diào)研，對(duì)調(diào)研發(fā)現(xiàn)的主要問題歸納如下：

　　食品作坊方面，大多數(shù)食品作坊尚未納入監(jiān)管視野、實(shí)際從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的食品作坊食品安全隱患明顯。徐州市于2012年建立食品作坊備案管理制度，截至調(diào)研之前，全市約400家的食品作坊中只有25家辦理了備案手續(xù)，其余食品作坊由于達(dá)不到備案條件、對(duì)備案消極躲避等原因脫離在監(jiān)管視野之外。

　　對(duì)實(shí)際從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的食品作坊調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)多數(shù)食品作坊場(chǎng)所內(nèi)外環(huán)境不符合衛(wèi)生要求，缺少食品原料、添加劑采購(gòu)記錄或票證，生產(chǎn)加工設(shè)備工具簡(jiǎn)陋，在食品微生物、食品添加劑控制方面難以符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)，人流、物流交叉污染情況普遍，原料、成品儲(chǔ)藏存放防護(hù)條件較差；食品作坊的銷售對(duì)象既包括批發(fā)市場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、飯店、零售攤販等經(jīng)營(yíng)者，也包括普通消費(fèi)者，然而多數(shù)并不進(jìn)行出售前的食品檢驗(yàn)，其銷售的食品也極少有標(biāo)注生產(chǎn)日期、保質(zhì)期等內(nèi)容的包裝標(biāo)簽，食品安全難以令人放心。

　　食品攤販方面，經(jīng)營(yíng)者經(jīng)營(yíng)條件較差、食品安全意識(shí)不足、監(jiān)管合力不到位是影響食品安全的主要問題。目前，食品攤販數(shù)量龐大，無(wú)固定經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，在街道、社區(qū)等處露天流動(dòng)經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)食品的衛(wèi)生環(huán)境較差，經(jīng)營(yíng)的食品易受污染；此外，以往主要是城市管理部門對(duì)食品攤販?zhǔn)欠褡袷厥腥莪h(huán)境衛(wèi)生法規(guī)要求實(shí)施監(jiān)管，對(duì)其經(jīng)營(yíng)食品的安全沒有行政部門正式實(shí)施管理，這也造成了食品攤販?zhǔn)称钒踩庾R(shí)較差，對(duì)食品安全監(jiān)管的抵觸情緒明顯。調(diào)研中一部分食品攤販普遍認(rèn)為，只要不影響交通、過了點(diǎn)就走，就不會(huì)對(duì)市容環(huán)境造成影響，管理部門還是多考慮弱勢(shì)群體的生存問題，不要對(duì)其經(jīng)營(yíng)再增加約束。

　　目前，進(jìn)入市場(chǎng)銷售環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管職責(zé)均劃歸食藥監(jiān)管部門，但是食品攤販數(shù)量多、流動(dòng)性強(qiáng)、經(jīng)營(yíng)時(shí)段覆蓋面較大（尤其是在一般工作時(shí)間以外的占比較高）的特點(diǎn)也決定了食藥監(jiān)管部門難以獨(dú)立全面承擔(dān)起對(duì)其食品安全的監(jiān)管責(zé)任，亟須通過科學(xué)設(shè)置食品攤販合法經(jīng)營(yíng)模式、合理分配監(jiān)管責(zé)任來促進(jìn)食品攤販依法安全經(jīng)營(yíng)。

　 　依法管理的主要著力點(diǎn)

　　有了問題導(dǎo)向，下一步的主要任務(wù)是在遵循國(guó)家新形勢(shì)下法律和政策要求的前提下，細(xì)化對(duì)食品作坊攤販存在問題及解決對(duì)策的研究，從而依法制定針對(duì)性的特殊管理框架。

　　鑒于食品小作坊和食品攤販規(guī)模人員條件限制，對(duì)其管理的要求不可能像企業(yè)一樣面面俱到，執(zhí)法監(jiān)管力量也難以承擔(dān)，必須以食品作坊攤販目前實(shí)際存在的重點(diǎn)問題為導(dǎo)向，找準(zhǔn)管理的著力點(diǎn)，從重點(diǎn)突破，以實(shí)現(xiàn)食品作坊攤販?zhǔn)称钒踩降目傮w提高。

　　首先，著力將食品作坊攤販納入食品安全管理視野。

　　以往各地對(duì)食品作坊的合法資質(zhì)管理有許可和備案兩種形式，由于食品作坊屬于食品生產(chǎn)源頭之一，應(yīng)當(dāng)對(duì)其食品安全實(shí)施更加嚴(yán)格的管理，設(shè)置適合食品作坊的許可制度，統(tǒng)一規(guī)范食品作坊基本生產(chǎn)條件。食品攤販由于僅從事簡(jiǎn)單的食品經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，無(wú)需設(shè)置許可制度，可以通過政府劃定經(jīng)營(yíng)區(qū)域的方法將其納入管理視野。政府在此環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃建設(shè)服務(wù)，選擇和建設(shè)適宜的環(huán)境場(chǎng)所供食品作坊攤販集中經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)食品作坊攤販在固定場(chǎng)所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的常態(tài)，消除食品作坊的隱蔽狀態(tài)和食品攤販的流動(dòng)狀態(tài)，保障食品安全日常監(jiān)管的可操作性。

　　其次，著力科學(xué)規(guī)范食品作坊攤販生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)食品的范圍和標(biāo)準(zhǔn)。

　　食品作坊攤販的條件限制決定了其難以普遍進(jìn)行各類食品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并保障食品安全。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可條件較高、容易引發(fā)食品安全事故的食品品種不宜由食品作坊攤販生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（如某些酒類）。各地政府可以根據(jù)本地實(shí)際列出適合或者禁止食品作坊攤販經(jīng)營(yíng)食品品種的目錄清單，并納入許可審查、進(jìn)入劃定區(qū)域經(jīng)營(yíng)的前提條件之一。食品作坊攤販在其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照食品安全標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，不允許在執(zhí)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)上打折扣，對(duì)涉及違反食品安全標(biāo)準(zhǔn)的行為，食品安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)予以嚴(yán)厲打擊。食品品種適用何種具體食品安全標(biāo)準(zhǔn)不明確存在爭(zhēng)議的，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織技術(shù)專家進(jìn)行論證，明確適用標(biāo)準(zhǔn)。

　　此外，對(duì)食品作坊生產(chǎn)的沒有食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的地方特色食品，應(yīng)當(dāng)依據(jù)新修訂《食品安全法》第二十九條的規(guī)定，及時(shí)制定食品安全地方標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)把地方特色食品納入標(biāo)準(zhǔn)化管理，全面保障食品安全。

　　第三，著力嚴(yán)格規(guī)范涉及食品作坊攤販的食品購(gòu)銷查驗(yàn)管理。

　　與其他食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者一樣，食品作坊攤販的食品（含食品原料）、食品添加劑從采購(gòu)到銷售給消費(fèi)者會(huì)經(jīng)過多個(gè)環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)不可能都有條件對(duì)食品進(jìn)行質(zhì)量檢驗(yàn)，為防止可能存在食品安全隱患的食品進(jìn)一步流通以及保障出現(xiàn)食品問題后的可追溯性，對(duì)食品購(gòu)銷查驗(yàn)管理環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范是十分必要的。食品作坊攤販采購(gòu)食品和食品添加劑時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行進(jìn)貨索證索票查驗(yàn)記錄制度，以防范購(gòu)入無(wú)經(jīng)營(yíng)資格單位或個(gè)人經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑，以及法律法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)的食品、食品添加劑。食品作坊攤販向其他食品經(jīng)營(yíng)者提供食品的，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供供貨方提供的資料復(fù)印件以及符合規(guī)定的銷售單據(jù)，其他食品經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依法查驗(yàn)食品作坊攤販的經(jīng)營(yíng)資質(zhì)和所經(jīng)營(yíng)食品的合法性，不得從無(wú)證食品作坊、非法流動(dòng)攤販處采購(gòu)食品，不得采購(gòu)食品作坊攤販可以合法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)品種范圍之外的食品，不得采購(gòu)法律法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)的食品。

　　此外，新修訂《食品安全法》第五十七條規(guī)定：“學(xué)校、托幼機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、建筑工地等集中用餐單位的食堂從供餐單位訂餐的，應(yīng)當(dāng)從取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的企業(yè)訂購(gòu)”，食品作坊攤販不屬于《食品安全法》規(guī)定的取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可的企業(yè)范疇，其不得向上述單位供餐，上述單位也不得向食品作坊攤販采購(gòu)用餐食品。

　　第四，著力構(gòu)建科學(xué)的合力監(jiān)管機(jī)制。

　　食品作坊攤販的面廣量大，決定了僅依靠食藥監(jiān)管部門一家執(zhí)法力量不具有現(xiàn)實(shí)可操作性，而且任何監(jiān)管都不是孤立存在的，食品作坊攤販的問題更需要多種力量合力解決?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2012〕20號(hào)）明確要求：“推進(jìn)食品安全工作重心下移、力量配置下移，強(qiáng)化基層食品安全管理責(zé)任。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和街道辦事處要將食品安全工作列為重要職責(zé)內(nèi)容，主要負(fù)責(zé)人要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，并明確專門人員具體負(fù)責(zé)，做好食品安全隱患排查、信息報(bào)告、協(xié)助執(zhí)法和宣傳教育等工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處要與各行政管理派出機(jī)構(gòu)密切協(xié)作，形成分區(qū)劃片、包干負(fù)責(zé)的食品安全工作責(zé)任網(wǎng)。在城市社區(qū)和農(nóng)村建立食品安全信息員、協(xié)管員等隊(duì)伍，充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用?；鶎诱坝嘘P(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)和鄉(xiāng)村食品安全專、兼職隊(duì)伍的培訓(xùn)和指導(dǎo)。”新修訂《食品安全法》明確規(guī)定：“縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者特定區(qū)域設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。”因此，食品藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)在積極科學(xué)配置基層派出機(jī)構(gòu)、充實(shí)基層執(zhí)法力量的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步強(qiáng)化與街道辦事處、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)對(duì)食品作坊攤販的合力協(xié)作監(jiān)督機(jī)制，保持基層食品安全協(xié)管員、信息員隊(duì)伍高效運(yùn)轉(zhuǎn)，使這些非執(zhí)法力量成為食品安全執(zhí)法監(jiān)督的有力“臂膀”，從而促進(jìn)執(zhí)法力量的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　在現(xiàn)有的攤販監(jiān)管模式中，城市管理部門和街道是主要的監(jiān)管力量。他們具有人員多、分布廣，熟悉地域和人員情況等優(yōu)勢(shì)，又由于采用了集中疏導(dǎo)點(diǎn)、輪班制等監(jiān)管方式，對(duì)攤販的管理基本實(shí)現(xiàn)了全時(shí)段、全覆蓋，因此，就食品攤販而言，科學(xué)分配基層政府街道辦事處、城市管理部門、食品藥品監(jiān)管部門職責(zé)是實(shí)現(xiàn)對(duì)其無(wú)縫管理的必要前提?；鶎诱值擂k事處可以承擔(dān)對(duì)進(jìn)入劃定區(qū)域食品攤販的身份查驗(yàn)、基本信息公示管理、日常隱患排查、信息報(bào)告、協(xié)助執(zhí)法、食品安全宣傳教育等職責(zé)，食品藥品監(jiān)管部門和城市管理部門分別對(duì)進(jìn)入劃定區(qū)域食品攤販?zhǔn)称钒踩褪腥莪h(huán)境衛(wèi)生環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，在劃定區(qū)域外非法占道流動(dòng)經(jīng)營(yíng)的，一律由城市管理部門依法查處取締。各監(jiān)督主體在履行自身職責(zé)時(shí)發(fā)現(xiàn)涉及其他主體職責(zé)范圍內(nèi)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行通報(bào)。

　　第五，著力加強(qiáng)各類信息公開工作。

　　食品安全問題已成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題，食品作坊攤販的食品安全更是令人擔(dān)憂，因此，在強(qiáng)化對(duì)食品作坊攤販?zhǔn)称钒踩O(jiān)管的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)同步強(qiáng)化與食品作坊攤販有關(guān)的各類信息公開工作，使食品作坊攤販的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理活動(dòng)透明于社會(huì)，提高社會(huì)監(jiān)督效能。食品作坊應(yīng)當(dāng)在生產(chǎn)場(chǎng)所公開許可證件、食品安全承諾書、從業(yè)人員健康證明、使用的食品原料、食品添加劑采購(gòu)渠道、目錄等；食品攤販應(yīng)當(dāng)在攤點(diǎn)公示業(yè)主姓名、經(jīng)營(yíng)品種、攤位編號(hào)、經(jīng)營(yíng)時(shí)段等信息；監(jiān)督管理機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)將在監(jiān)督管理過程中制作收集的上述信息依法及時(shí)向社會(huì)公布，并依法建立信用檔案，將食品作坊攤販日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處、責(zé)任約談和整改等情況定期向社會(huì)公布。對(duì)違法行為情節(jié)嚴(yán)重的，可以依法通報(bào)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用懲戒，并正確引導(dǎo)新聞媒體真實(shí)、公正地報(bào)道食品作坊攤販?zhǔn)称钒踩畔ⅲ訌?qiáng)對(duì)誠(chéng)信食品作坊攤販的宣傳以及對(duì)違法作坊攤販的輿論監(jiān)督。

　?。ㄗ髡邌挝唬航K省徐州市食品藥品監(jiān)管局）