醫(yī)藥經濟發(fā)展的必然產物

　　我國現(xiàn)行藥品注冊制度帶有顯著的時代特征，是符合當時醫(yī)藥經濟發(fā)展水平的選擇。但在施行過程中，注冊“捆綁”制對醫(yī)藥經濟發(fā)展的制約有以下兩個方面。

　　一方面，上市許可與生產企業(yè)捆綁，束縛了市場主體進行市場資源配置的主動性和靈活性。藥品市場中主體眾多，研發(fā)者的研發(fā)注冊和委托生產行為受到限制，無法獨立獲得批準文號。在上市許可與生產企業(yè)捆綁制度下，藥品生產企業(yè)可以采用以下三種方式進行生產：第一，自己研發(fā)申報藥品注冊，獲得批準文號，這往往造成仿制藥重復研發(fā)、重復申報注冊；第二，與研發(fā)者共同研發(fā)申報藥品注冊，獲得批準文號，研發(fā)者隱性持有批準文號，上市后藥品安全有效保證責任界定模糊；第三，接受其他藥品生產企業(yè)的委托生產。

　　另一方面，研發(fā)者單獨申報新藥注冊時僅獲得《新藥證書》，不能委托生產，如想生產必須把技術轉讓給藥品生產企業(yè)。為把研發(fā)成果轉化為產品上市，研發(fā)者只有兩條路徑：第一，與已有生產企業(yè)合作或者投資建廠；第二，追求短期效益進行技術轉讓。

　　藥物研發(fā)創(chuàng)新需要靈活的生產資源配置以及全生命周期的風險控制，這些是“捆綁”模式所不具備的。

　　藥品行業(yè)具有較高的行業(yè)準入壁壘，藥品生產企業(yè)必須依法取得《藥品生產許可證》及藥品注冊批件，并通過GMP認證。把生產許可作為上市許可前提條件，無形中增加了創(chuàng)新藥和仿制藥的研發(fā)成本，限制了非生產企業(yè)委托生產和合理利用現(xiàn)有生產資源的可能性，在一定程度上限制了市場對資源配置的決定性作用。

　　當然，這種“捆綁”也有其優(yōu)勢，對于某些高風險產品，例如疫苗和血液制品等，“捆綁”是必要的，是基于藥品安全有效質量保證的特殊考量。但對于一般藥品來說，“捆綁”制度限制了申請人主體責任的發(fā)揮，也造成資源的浪費。

　　藥品全球化資源大整合的需要

　　當今，在全球化的大背景下，藥品企業(yè)全球化、供應鏈全球化、研發(fā)全球化、生產全球化、市場全球化、資本流動全球化，藥品生產企業(yè)之前的運作模式被打破，以自行研發(fā)和購買產品為主的模式，轉化為自行研發(fā)、合作研發(fā)、新產品的許可和購買、技術轉讓等多種模式并存，同時以提高生產效率為目的的資源整合和社會分工也發(fā)生變革，制藥企業(yè)的生產活動由一個場地完成全部過程，逐步出現(xiàn)分化，生產過程以模塊化被拆分，原料藥、輔料、制劑加工、檢驗和包裝場地被分散在不同區(qū)域，藥品研發(fā)、生產、技術轉讓、商業(yè)模式發(fā)生根本性轉變。

　　跨國制藥公司全球研發(fā)、全球生產布局、供應全球市場，而且其原料藥、輔料、包材供應商也遍布全球各地，在企業(yè)兼并、收購、重組、產品許可和購買過程中不斷發(fā)展壯大。

　　從經濟角度，全球化被視為經濟活動在世界范圍內的相互依賴，特別是形成世界性的市場，資本超越了民族國家的界限，在全球自由流動，資源在全球范圍內配置。這種經濟全球化是自由派經濟學家心目中經濟發(fā)展的最終和理想狀態(tài)，也是眾多跨國公司希望的結果。

　　2016年3月4日，原國家食品藥品監(jiān)管總局發(fā)布《化學藥品注冊分類改革工作方案》，創(chuàng)新藥的界定由境內未上市銷售改為境內外均未上市的藥品，可以理解為創(chuàng)新藥是由“國內新”轉化為“全球新”。2017年6月，我國正式加入ICH（International Council for Harmonization，國際人用藥品注冊技術協(xié)調會）。可以說在藥品市場和企業(yè)全球化的同時，中國的藥品監(jiān)管開始步入全球化軌道。在全球化的大背景下，制藥行業(yè)呼喚制度改變，以便于產品的許可和轉讓，利于生產資源在全球范圍內的優(yōu)化配置，利于資本的自由流動，以使企業(yè)在自由的市場環(huán)境中逐步成長壯大。

　　深化“放管服”改革的必然要求

　　在藥品審評審批制度改革的關鍵時期，我國引入上市許可持有人制度試點，有其深刻的社會經濟發(fā)展力量驅動，需放在深化“放管服”改革、創(chuàng)新監(jiān)管方式的大背景下去理解和把握。

　　上市許可持有人制度的建立，將簡化以往一個事項拆分審批、多部門審批、下一個審批事項以上一個審批事項作為前提等突出問題，整合臨床試驗、生產審批、技術轉讓、委托生產、原輔包審評等多個許可事項為一個許可事項，是簡政放權、深化審批改革的必然要求。

　　在上市許可持有人制度下，臨床試驗是上市許可的一個中間環(huán)節(jié)，新藥臨床試驗審批不是決定新藥能否上市的行政許可，而是允許新藥申請人在保證患者安全和權益的條件下，盡快開展臨床試驗，對臨床試驗過程進行動態(tài)風險控制，因此，臨床試驗由審批制改為默示許可制。

　　對于原料藥、輔料和包材管理，原來的管理模式是對原料藥按藥品管理發(fā)放藥品批準文號，輔料和包材實行備案管理，均屬于獨立于藥品制劑的管理模式，這與國際上通行的原輔包自愿前置性的DMF（Drug Master File，藥品主文件）備案模式存在較大差異，在上市許可持有人制度下，上市許可持有人承擔藥品供應鏈的追溯義務，對藥品原輔包供應商的選擇負有主體責任，我國的原輔包管理也將逐漸轉入類似DMF備案和與制劑共同審評的模式。

　　上市許可持有人制度是藥品領域落實深化簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務改革的重要舉措，是推動醫(yī)藥經濟和市場持續(xù)健康發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。如果沒有上市許可持有人制度，臨床試驗默示許可、原輔包關聯(lián)審評等行政許可簡化和整合就沒有支撐點，會由于缺少明確的責任人，帶來新的藥品安全風險。

　　激發(fā)藥品創(chuàng)新活力的動力源

　　我國醫(yī)藥經濟的發(fā)展速度已經超過美歐等發(fā)達國家和地區(qū)，成為新興醫(yī)藥市場的支撐力量。我國是第二大原料藥生產國和第一大原料藥出口國，但制劑出口仍處在低位，主要以非洲和亞洲等地區(qū)的發(fā)展中國家、不發(fā)達國家市場為主，對歐美等發(fā)達國家和地區(qū)出口制劑占比較低。

　　不可否認的是，目前，我國是制藥大國，但不是制藥強國，更不是藥品創(chuàng)新強國。近些年公眾健康需求持續(xù)提升，但是藥品供給與需求嚴重不匹配，如臨床可供兒童使用的藥品品種、劑型及規(guī)格少；罕見病用藥領域完全依賴進口等。

　　如何突破我國制藥產業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新瓶頸？上市許可持有人制度是轉變創(chuàng)新機制，激發(fā)研發(fā)機構、研發(fā)人員和生產企業(yè)研發(fā)和創(chuàng)新活力的重要動力源。小型創(chuàng)新型企業(yè)期待上市許可持有人制度最大程度釋放紅利，允許研發(fā)型企業(yè)通過委托生產的方式實現(xiàn)創(chuàng)新藥的迅速產業(yè)化。在資本市場青睞創(chuàng)新藥研發(fā)的今天，也存在部分制藥企業(yè)通過收購、兼并、重組、許可和購買方式獲得創(chuàng)新藥的情況，在這種情況下，制藥企業(yè)不一定具備擬新上市藥品的生產條件，也會遇到與小型創(chuàng)新型企業(yè)同樣的障礙。

　　小型研發(fā)公司和高等院校等也是創(chuàng)新藥研發(fā)的重要潛在力量。在美國和歐盟，小型研發(fā)公司和科研機構主要從事生物創(chuàng)新藥、罕見病用藥和臨床治療優(yōu)勢的創(chuàng)新藥開發(fā)，可能在最初申報臨床試驗（IND）階段作為申請人，后轉讓給大公司由其上市，也可以與其他企業(yè)協(xié)議生產，從而獲得上市許可。上市許可持有人制度使上市許可與生產企業(yè)不再捆綁，可以極大地激發(fā)暫時不具備生產條件的各類企業(yè)和研發(fā)機構的創(chuàng)新藥研發(fā)積極性，降低研發(fā)投入附帶的生產設施建設投入，激發(fā)制藥企業(yè)、研發(fā)機構和高等院校的創(chuàng)新活力。（作者為沈陽藥科大學國際食品藥品政策與法律研究中心主任）

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