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　　合法性審查　　確定審查機(jī)構(gòu)。規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)經(jīng)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)或承擔(dān)法制工作職能的機(jī)構(gòu)審查，審查形式一般可采用書(shū)面審查，必要時(shí)可以實(shí)地調(diào)研、聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)。除此之外，規(guī)范性文件還需要報(bào)同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)審查，目前各地做法主要有兩種模式：一種模式是前置審查，經(jīng)本機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查后，再報(bào)經(jīng)同級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)合法性審查，而后才可發(fā)布；另一種模式是備案審查，即規(guī)范性文件發(fā)布后，須報(bào)同級(jí)人民政府備案。就專業(yè)性較強(qiáng)的執(zhí)法機(jī)關(guān)而言，哪一種程序更合理呢？以食品藥品監(jiān)管部門(mén)為例，目前多數(shù)地方對(duì)此未作明確規(guī)定，但在部分采取備案審查模式的地區(qū)則確立了“雙重備案”制度——政府工作部門(mén)規(guī)范性文件同時(shí)報(bào)本級(jí)人民政府和上一級(jí)行政主管部門(mén)備案。在現(xiàn)行的行政體制下，食品藥品監(jiān)管部門(mén)既要服從于本級(jí)政府，又要服從于上級(jí)食品藥品監(jiān)管部門(mén)決策部署和監(jiān)督指導(dǎo)。如果由于本級(jí)政府原因或自身原因，在制定規(guī)范性文件時(shí)擴(kuò)大或限縮管理權(quán)限，就可能引發(fā)政策執(zhí)行的混亂。此外，本級(jí)政府一般對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行程序?qū)彶?，而上一?jí)行政主管部門(mén)一般進(jìn)行實(shí)體審查。綜上，更為合理的程序是，制定規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)審查，同時(shí)報(bào)上級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)備案，上級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)一般作形式性備案，不行使撤銷(xiāo)權(quán)，但可向報(bào)備機(jī)關(guān)提出審查建議。

　　明確審查重點(diǎn)。對(duì)規(guī)范性文件的審查，包括對(duì)其制定主體資格、制定權(quán)限、制定程序、內(nèi)容和形式等的審查。其中，審查重點(diǎn)主要包括兩個(gè)方面。

　　第一，對(duì)內(nèi)容的合法性審查。主要是審查規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容是否違反法律、法規(guī)、規(guī)章、上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定，是否超越食品藥品監(jiān)管部門(mén)的法定職權(quán)范圍，另外還要注意最高人民法院的司法解釋和司法指導(dǎo)性文件對(duì)規(guī)范行政管理的影響。因此，在對(duì)規(guī)范性文件內(nèi)容進(jìn)行合法性審查的過(guò)程中,可參照最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》關(guān)于“下位法不符合上位法的判斷和適用”方面的指導(dǎo)意見(jiàn)，著重把握以下幾點(diǎn)：一是規(guī)范性文件是否縮小或者擴(kuò)大了上位法和上位規(guī)范性文件規(guī)定的權(quán)利主體范圍；二是規(guī)范性文件是否限制或者剝奪、擴(kuò)大了上位法和上位規(guī)范性文件規(guī)定的權(quán)利范圍；三是規(guī)范性文件是否擴(kuò)大了食品藥品監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)范圍；四是規(guī)范性文件是否延長(zhǎng)了上位法和上位規(guī)范性文件規(guī)定的履行法定職責(zé)期限；五是規(guī)范性文件是否以參照、準(zhǔn)用等方式擴(kuò)大或者限縮了上位法和上位規(guī)范性文件規(guī)定的義務(wù)或者義務(wù)主體的范圍、性質(zhì)或條件；六是規(guī)范性文件是否增設(shè)或者限縮了違反上位法和上位規(guī)范性文件規(guī)定的適用條件；七是規(guī)范性文件是否擴(kuò)大或者限縮了上位法規(guī)定的給予行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制措施的適用范圍、適用條件。

　　第二，對(duì)制定程序的合法性審查。規(guī)范性文件的合法性審查，本身就是制定程序中的一個(gè)環(huán)節(jié)。所以，這里所說(shuō)的制定程序的合法性審查，只是指對(duì)規(guī)范性文件起草階段的合法性審查。如前所述，制定作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件，未經(jīng)采取座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)或者向社會(huì)公布草案等方式公開(kāi)聽(tīng)取社會(huì)公眾意見(jiàn)的，在制定程序上即不合法，不得發(fā)布施行。

　　集體討論決定　　根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，制定作為行政管理依據(jù)的規(guī)范性文件，未經(jīng)集體討論的，不得發(fā)布施行。規(guī)范性文件經(jīng)合法性審查后，應(yīng)當(dāng)提交行政機(jī)關(guān)以首長(zhǎng)辦公會(huì)或者辦公會(huì)議的形式進(jìn)行集體討論。

　　公布  規(guī)范性文件制發(fā)后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布，公布的載體應(yīng)當(dāng)采用確保行政管理相對(duì)人普遍知悉的合理公布方式，包括政府公報(bào)、本行政區(qū)域內(nèi)普遍發(fā)行的報(bào)紙、政府或部門(mén)的門(mén)戶網(wǎng)站、公告欄等。根據(jù)國(guó)務(wù)院的規(guī)定，未經(jīng)公布的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。據(jù)此，很多地方建立了規(guī)范性文件統(tǒng)一發(fā)布制度，明確未經(jīng)規(guī)定載體（一般是政府公報(bào)）統(tǒng)一發(fā)布的規(guī)范性文件一律無(wú)效。（本文摘編自《食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)法制工作理論與實(shí)務(wù)》。廣東省食品藥品監(jiān)督管理局編。）

　　本版文章屬學(xué)術(shù)性探討，除法律法規(guī)具體規(guī)定外，不作為執(zhí)法依據(jù)。

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