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新修訂《行政處罰法》于2021年7月15日起施行。此次修訂，將無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰原則寫入處罰法，結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)理論與實(shí)務(wù)界對(duì)行政處罰是否需要考慮行為人的主觀過(guò)錯(cuò)問題的爭(zhēng)論。但法條中也提出“當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，該項(xiàng)對(duì)法律、法規(guī)另有規(guī)定的保留，卻易引起對(duì)法條適用新的爭(zhēng)議。

以藥品監(jiān)管為例，無(wú)論是國(guó)家政策還是法律制訂都體現(xiàn)了“最嚴(yán)格的監(jiān)管”。而《藥品管理法實(shí)施條例》第75條規(guī)定：“藥品經(jīng)營(yíng)企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)未違反《藥品管理法》和本條例的有關(guān)規(guī)定，并有充分證據(jù)證明其不知道所銷售或者使用的藥品是假藥、劣藥的，應(yīng)當(dāng)沒收其銷售或者使用的假藥、劣藥和違法所得；但是，可以免除其他行政處罰。”這是否意味著藥品監(jiān)管中已有行政法規(guī)的規(guī)定，就不能適用無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰原則？相信很多基層藥品執(zhí)法人員都會(huì)有此困惑，筆者認(rèn)為，之所以會(huì)產(chǎn)生法律適用的困惑，主要是對(duì)新法修訂引入主觀過(guò)錯(cuò)原則的認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)行政處罰法的法律地位認(rèn)識(shí)不充分所致。

行政處罰法的基本法地位

《行政處罰法》是規(guī)范行政處罰的基本法，我國(guó)目前沒有單獨(dú)的行政法典，但1996年《行政處罰法》的出臺(tái)，開創(chuàng)了按照行政執(zhí)法類別分別制定單行行政程序規(guī)范的先河，后續(xù)又出臺(tái)了《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》等法律。

《行政處罰法》的出臺(tái)，有效規(guī)范了行政處罰的設(shè)定和實(shí)施，健全了具有中國(guó)特色的行政處罰理論體系，這部法律所確立的各項(xiàng)具體制度已經(jīng)成為各方面開展行政處罰研究最重要的規(guī)范依據(jù)。1996年《行政處罰法》頒布施行后，要求“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂”，可見其行政處罰領(lǐng)域的基本法地位。《行政處罰法》是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范，其對(duì)行政處罰的實(shí)體和程序規(guī)則，為單行法律、法規(guī)設(shè)定行政處罰和行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰提供基本遵循。

主觀過(guò)錯(cuò)是多數(shù)行政處罰刑法和犯罪的構(gòu)成要件

《行政處罰法》1996年頒布之時(shí)，并沒有對(duì)行政處罰是否要考慮行為人的主觀過(guò)錯(cuò)進(jìn)行規(guī)定，因此理論界對(duì)主觀過(guò)錯(cuò)是否是行政處罰的構(gòu)成要件一直存在爭(zhēng)論，而實(shí)務(wù)界從行政效率等角度出發(fā)，多以客觀違法為核心要件，實(shí)施行政處罰不考慮相對(duì)人有無(wú)主觀過(guò)錯(cuò)。

但是，舊版《行政處罰法》中沒有明確規(guī)定主觀過(guò)錯(cuò)問題，不等于行政處罰就完全不考慮相對(duì)人的主觀因素。在舊法中規(guī)定了對(duì)“不滿十四周歲的人有違法行為的，不予行政處罰”“精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時(shí)有違法行為的，不予行政處罰”，就是對(duì)主觀要素的考慮。

在中國(guó)人大網(wǎng)的法律釋義與問答板塊，對(duì)舊法為何作出“不予處罰”規(guī)定的回答中，指出行政違法的構(gòu)成必須具備四個(gè)要件，其中包括違法行為的主觀方面，也就是違法行為主體對(duì)他所實(shí)施的違反行政管理秩序的行為及其后果的故意或者過(guò)失的心理狀態(tài)。

該回答對(duì)行政處罰構(gòu)成的解釋與刑法的四要件理論如出一轍。隨著刑法理論的發(fā)展，從四要件理論到三階層理論，對(duì)違法構(gòu)成要件的主觀過(guò)錯(cuò)、可責(zé)罰性要求始終不變（個(gè)別不要求主觀過(guò)錯(cuò)的除外），行政違法行為在構(gòu)成要件上與刑事犯罪有相似之處，只是違法嚴(yán)重程度有所不同，行政處罰考慮行為人的主觀過(guò)錯(cuò)，更有利于行政執(zhí)法中涉刑案件的移送，對(duì)于沒有主觀過(guò)錯(cuò)的不予行政處罰，就不用考慮是否涉刑的問題。

考慮主觀過(guò)錯(cuò)的重要意義

將行為人的主觀過(guò)錯(cuò)寫入《行政處罰法》，彰顯了我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的巨大進(jìn)步，對(duì)我國(guó)法治建設(shè)具有重要意義。

首先，將主觀過(guò)錯(cuò)規(guī)定為受行政處罰行為的構(gòu)成要件是行政法治的需要。任何公正合理的制裁都須以被制裁的行為具有可譴責(zé)性為基礎(chǔ)。行政法治是國(guó)家治理現(xiàn)代化的體現(xiàn)，促進(jìn)民主、保障人權(quán)、維護(hù)公平正義、體現(xiàn)規(guī)則理性，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

其次，將主觀過(guò)錯(cuò)規(guī)定為受行政處罰行為的構(gòu)成要件，是貫徹處罰與教育相結(jié)合原則的需要。行政機(jī)關(guān)保障法律貫徹實(shí)施的手段之一就是對(duì)違法行為實(shí)施行政處罰，但必須明確，給予行政處罰，決不單純是為了懲罰。法治之所以被視為可實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)治理范式，就是在于通過(guò)對(duì)行為人的主觀狀態(tài)施以某種確定性的評(píng)價(jià)，可以產(chǎn)生抑制過(guò)錯(cuò)、倡導(dǎo)合規(guī)的社會(huì)效果，引導(dǎo)社會(huì)成員樹立和強(qiáng)化守法意識(shí)。不以過(guò)錯(cuò)作為應(yīng)受行政處罰行為的構(gòu)成要件，勢(shì)必導(dǎo)致結(jié)果責(zé)任，而結(jié)果責(zé)任不能實(shí)現(xiàn)行政處罰教育和預(yù)防違法行為發(fā)生的目的。

第三，將主觀過(guò)錯(cuò)規(guī)定為受行政處罰行為的構(gòu)成要件，是世界范圍內(nèi)行政立法普遍采用的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。目前世界上出臺(tái)專門行政處罰立法的國(guó)家(地區(qū))不多，主要是奧地利、德國(guó)、中國(guó)和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。除中國(guó)外，其他三部行政處罰專門立法都正面確認(rèn)了構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為的主觀要件。

第四，將主觀過(guò)錯(cuò)規(guī)定為受行政處罰行為的構(gòu)成要件，是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。隨著社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，公民的守法意識(shí)也在提高，行政效率與實(shí)質(zhì)正義權(quán)衡，價(jià)值取向更注重實(shí)質(zhì)正義。現(xiàn)有的行政程序的完備程度和執(zhí)法人員的素質(zhì)能力已經(jīng)完全可以支撐對(duì)被處罰人主觀過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定，《行政處罰法》的新規(guī)定無(wú)疑是與時(shí)俱進(jìn)，與我國(guó)執(zhí)法水平的不斷提高是匹配的。

藥品監(jiān)管法律體系中的主觀過(guò)錯(cuò)原則

在《行政處罰法》修訂前，藥品監(jiān)管中其實(shí)也有考慮當(dāng)事人主觀過(guò)錯(cuò)的規(guī)定，如上述《藥品管理法實(shí)施條例》第75條的規(guī)定，以及《藥品管理法》第144條“明知是假藥、劣藥仍然銷售、使用的”、《藥品流通監(jiān)督管理辦法》第13條“知道或者應(yīng)當(dāng)知道他人從事無(wú)證生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)藥品行為的，不得為其提供藥品”；國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局在《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于規(guī)范市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》中曾明確提出，當(dāng)事人有充分證據(jù)證明不存在主觀故意或者重大過(guò)失的，可以依法從輕或者減輕行政處罰等。以上這些都是在《行政處罰法》沒有修訂前，在原行政處罰的法律體系框架下進(jìn)行的有益嘗試，但與新修訂《行政處罰法》比較，還進(jìn)行得不夠徹底。行政執(zhí)法活動(dòng)受到來(lái)自各方面的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)法活動(dòng)時(shí)需嚴(yán)格遵從法條文義來(lái)理解和執(zhí)行法律規(guī)范。因此，在舊法沒有明確主觀過(guò)錯(cuò)時(shí)，能進(jìn)行這些突破性嘗試說(shuō)明確有修法的必要性，各地方政府也在探索輕微違法免罰制度。

筆者認(rèn)為，新法規(guī)定的無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰原則是一條普適原則，即使藥品監(jiān)管實(shí)施最嚴(yán)格監(jiān)管、最嚴(yán)厲處罰，也要遵循該原則。無(wú)論是藥品生產(chǎn)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)還是使用單位，只要有證據(jù)足以證明沒有主觀過(guò)錯(cuò)的，就應(yīng)不予行政處罰。該條規(guī)定的法律保留應(yīng)是明確提出不適用意見，如《藥品管理法》或《藥品管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定“藥品生產(chǎn)企業(yè)違法，沒有主觀過(guò)錯(cuò)的也要處罰”，才可以不適用該原則。

小結(jié)

“法律是治國(guó)之重器,良法是善治之前提?！薄缎姓幜P法》中明確了無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰原則，體現(xiàn)了維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益和公正公平、過(guò)罰相當(dāng)、合理合法的行政處罰原則，彰顯以人民為中心、尊重和保障人權(quán)的執(zhí)政理念。“徒善不足以為政，徒法不足以自行”，如何貫徹執(zhí)行好無(wú)過(guò)錯(cuò)不處罰這一法律原則，還有待權(quán)威部門給出解答，需要執(zhí)法人員認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)，使行政相對(duì)人真正感受到公平正義。（哈爾濱市香坊區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管綜合行政執(zhí)法大隊(duì) 于志深）

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