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2021年，是“行刑銜接”概念提出20周年。加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，是解決我國行政機關(guān)與司法機關(guān)分離執(zhí)法存在問題的必然要求，也是嚴厲打擊藥品犯罪、保障公眾用藥安全的重要手段之一。20年來，國家相關(guān)部門先后出臺了一系列加強行刑銜接的規(guī)定、意見、司法解釋，各地各部門也積極探索行之有效的行刑銜接機制和辦法，在打擊藥品犯罪中發(fā)揮了重要作用。但是，在實際工作中，藥品行刑銜接亦暴露出一些問題和不足，亟待解決和完善。

行刑銜接工作機制日臻完善

行刑銜接又叫“兩法銜接”，是“行政執(zhí)法和刑事司法相銜接”的簡稱，指的是檢察機關(guān)會同行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)實行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現(xiàn)象發(fā)生，及時將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機關(guān)處理的工作機制。

2001年4月，國務(wù)院在全國集中組織開展了“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序”專項工作。針對專項工作中發(fā)現(xiàn)的犯罪案件實際發(fā)生多、查處少，行政處理多、移送司法機關(guān)追究刑事責任少這兩個突出問題，為保證涉嫌經(jīng)濟犯罪的案件能夠及時進入司法程序，犯罪嫌疑人最終依法受到刑事追究，當年5月《國務(wù)院關(guān)于整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序的決定》中提出“加強行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經(jīng)濟犯罪的協(xié)作機制，對破壞市場經(jīng)濟秩序構(gòu)成犯罪行為的，及時移送司法機關(guān)處理?！边@是“行刑銜接”概念第一次被提出。當年7月，國務(wù)院制定了《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，第一次將“行刑銜接”提上法制化日程。

在此之后，“行刑銜接”工作進展迅速。2010年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)了中紀委等部門《關(guān)于加大懲治和預(yù)防瀆職侵權(quán)違法犯罪工作力度的若干意見》，對健全行刑銜接機制，加大查處瀆職侵權(quán)犯罪力度提出了明確要求。2011年2月，中辦、國辦又聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強行政執(zhí)法和刑事司法銜接工作的意見》，該《意見》是迄今為止關(guān)于行刑銜接工作層級最高、內(nèi)容最明確的指導(dǎo)性文件。2015年，原國家食品藥品監(jiān)管總局、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院食品安全辦聯(lián)合印發(fā)了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，對藥品涉刑案件移送、法律監(jiān)督等進行了規(guī)定。

2020年8月7日，李克強總理簽發(fā)國務(wù)院令，對2001年7月9日國務(wù)院公布的最初版《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》進行了修改。與此同時，各地、各部門也在持續(xù)完善、修改和推進行刑銜接的相關(guān)文件。

行刑銜接是打擊藥品違法犯罪的有效手段

“行刑銜接”是藥品案件查辦的重要環(huán)節(jié)，是打擊藥品違法犯罪的有效手段。對防止發(fā)生以罰代刑、有案不移、有罪不究、降格處理現(xiàn)象，行政執(zhí)法機關(guān)和刑事司法機關(guān)形成打擊違法犯罪合力，提高辦案的效率和案件質(zhì)量，節(jié)約辦案成本，遏制行政執(zhí)法機關(guān)人員違法瀆職，減少執(zhí)法風險等，均有著重要作用。

近年來，安徽省各級藥品監(jiān)管部門積極探索“行刑銜接”的新機制、新舉措。

一是“行刑銜接”工作機制逐步完善。2020年初，安徽省藥監(jiān)局與省公安廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強藥品涉刑案件檢驗檢測綠色通道建設(shè)的通知》，為快速、有效打擊藥械化違法犯罪，尤其是打擊疫情防控期間生產(chǎn)經(jīng)營假劣防護用品犯罪行為提供了強有力的技術(shù)支撐。2020年，全省各級藥監(jiān)部門全部建立了涉刑案件藥品檢驗檢測綠色通道。2020年12月，安徽省藥監(jiān)局與省高級人民法院、省人民檢察院、省公安廳、省藥品安全委員會辦公室聯(lián)合印發(fā)了《安徽省藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)則》。由于其覆蓋了整個辦案環(huán)節(jié)、體現(xiàn)了機制創(chuàng)新，內(nèi)容詳實、具體，具有可操作性和指導(dǎo)意義，該文件先后被國家藥監(jiān)局和公安部采用并轉(zhuǎn)發(fā)全國推廣。

二是與司法機關(guān)的聯(lián)系與合作更加緊密。安徽省藥監(jiān)局主動與司法機關(guān)溝通聯(lián)系，不定期向省檢察院、省公安廳通報案件，信息共享。實現(xiàn)了“行刑銜接聯(lián)席會議”常態(tài)化，在會商案件、通報情況的基礎(chǔ)上，共同商定聯(lián)合開展藥品“行刑銜接”專項檢查，增強基層“行刑銜接”意識；聯(lián)合評選表彰“行刑銜接”典型案件。

三是“行刑銜接”威力在案件查辦中不斷凸顯。藥品監(jiān)管部門與公安機關(guān)并肩作戰(zhàn)，相互支持和配合，行政執(zhí)法與刑事司法銜接的威力日益強大。桐城市市場監(jiān)管局查處“11·28 梅軍勇、江芳等生產(chǎn)銷售假冒注冊商標、偽劣化妝品案”時，提請公安機關(guān)提前介入，出動防暴、治安共40多名警力，同時對兩處窩點突擊檢查，及時鎖定證據(jù)、控制了現(xiàn)場和嫌疑人，對犯罪分子形成了強大震懾力。近3年來，滁州市公安機關(guān)共破獲食品藥品刑事案件84起，其中部、廳掛牌督辦案件32起，打掉犯罪團伙26個，采取刑事強制措施168人。

藥品案件行刑銜接工作存在的問題

回顧近年來安徽省藥品案件行刑銜接工作，當前還存在以下幾個方面的問題：

一是藥品案件查處存在“四多四少”。即實際發(fā)生多，真正查處少；行政處理多，移送司法機關(guān)追究刑事責任少；查處一般犯罪分子多，追究幕后操縱主犯少；判處緩刑多，判處實刑少。以2020年為例，全省共辦理藥械化案件2733起，移送司法機關(guān)僅41起。2021年1－6月，全省共辦理藥械化案件1821起，移送司法機關(guān)僅12起。

二是行刑銜接有些地方存在“三冷三熱”。即藥品監(jiān)管部門“熱”，司法機關(guān)“冷”；上級機關(guān)“熱”，基層一線“冷”；遇到案件時“熱”，平常工作中“冷”。基層藥品監(jiān)管部門反映，發(fā)現(xiàn)藥品犯罪線索聯(lián)系司法機關(guān)提前介入，往往得不到回應(yīng)。許多案件因為沒有公安機關(guān)的偵查手段，無法鎖定證據(jù)而不得不放棄。如皖南某市局查處一起化妝品有限公司涉嫌非法經(jīng)營藥品和醫(yī)療器械案時，因為事先偵查的方案不周密，導(dǎo)致打草驚蛇，部分證據(jù)滅失，最終使案件辦成了“夾生飯”。個別地方在案件移交時，司法機關(guān)出現(xiàn)推諉、敷衍，找理由不愿意接受案件等現(xiàn)象。

三是藥品案件適用的法律“五花八門”。一方面是由于新舊法銜接不暢，很多案件難以定性無法辦理。更主要的是基層監(jiān)管部門的工作人員，大多是從工商、質(zhì)監(jiān)、鹽業(yè)等部門轉(zhuǎn)崗而來，對藥品監(jiān)管的法律、法規(guī)不熟悉，因此，所經(jīng)辦案件適用的法律大多是《產(chǎn)品質(zhì)量法》《廣告法》《商標法》《價格法》等等。

四是行刑銜接形成打擊合力任重道遠。據(jù)筆者調(diào)研了解，盡管安徽省五部門聯(lián)合印發(fā)了《安徽省藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作規(guī)則》，但在基層還未得到重視與應(yīng)用。由于缺少統(tǒng)一的移送標準，部門間認識差異化，行政執(zhí)法部門往往請求提前介入、移交案件，大多靠私人關(guān)系，遠遠沒有形成有效的機制。檢察機關(guān)對案件移送的監(jiān)督難以到位，甚至有的地方對檢察機關(guān)的建議不太重視。由于法院判決結(jié)果沒通報，往往導(dǎo)致無法及時對當事人實施行政處罰。

新舊法規(guī)更迭 藥品行刑銜接制度亟待重建

“行刑銜接”當前存在的問題，有主觀的因素，更多的是客觀原因，必須引起監(jiān)管部門足夠的重視并加以解決。

一是監(jiān)管對象點多面廣，監(jiān)管、偵查力量不足。截至2020年12月31日，安徽省有持證藥品生產(chǎn)企業(yè)（不含中藥飲片生產(chǎn)企業(yè)）175家；全省共有藥品經(jīng)營和使用單位38700余家；共有醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)709家，其中，取得第三類醫(yī)療器械注冊證的生產(chǎn)企業(yè)27家，取得第二類醫(yī)療器械注冊證的生產(chǎn)企業(yè)415家；有第三類醫(yī)療器械經(jīng)營企業(yè)7065家，第二類醫(yī)療器械經(jīng)營備案企業(yè)26561家，醫(yī)療器械使用單位12931家。

二是藥品專業(yè)性過于復(fù)雜，難以作出權(quán)威定性。如食藥同源問題，《中國藥典》目錄中藥品性狀的認定等。

三是法律抽象且彼此不統(tǒng)一，罪與非罪、此罪彼罪界限模糊。如變質(zhì)、被污染的藥品定性的區(qū)別難以界定，這兩種情形的認定在實踐中，檢驗機構(gòu)通常只會對檢驗藥品成分的變化做出定量分析并出具報告，通常不會出具屬于變質(zhì)、被污染的定性結(jié)論。《藥品管理法》第一百二十一條，對假藥、劣藥的處罰決定，應(yīng)當依法載明藥品檢驗機構(gòu)的質(zhì)量檢驗結(jié)論；而國家藥監(jiān)局商全國人大法工委“對假藥、劣藥的處罰決定”解釋中，有的無需載明藥品檢驗機構(gòu)的質(zhì)量檢驗結(jié)論?；瘖y品造成嚴重后果的情形，以及醫(yī)療器械足以嚴重危害人體健康難以認定等等情形，期待更清晰的規(guī)定。

隨著《藥品管理法》《刑事訴訟法》修訂，《監(jiān)察法》出臺，以及《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》修訂，給藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接帶來較大沖擊。當前，亟需重建藥品行刑銜接的法律制度體系。

行刑銜接亟待多方協(xié)作不斷推進

·推動更高層次立法，促進“行刑銜接”機制規(guī)范發(fā)展

目前，相關(guān)銜接規(guī)范立法位階低，剛性不足，約束力不強——現(xiàn)行“兩法”銜接規(guī)定主要是國務(wù)院《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和最高檢等部門發(fā)布的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》。前者屬于行政法規(guī)，雖然對涉嫌犯罪案件的移送條件、基本程序及工作時限等都作了明確規(guī)定，但由于該規(guī)定無法涉及刑事司法領(lǐng)域，沒有解決在行政執(zhí)法過程中形成的證據(jù)進入司法程序后的法律地位及證明規(guī)則問題；后者對行政執(zhí)法機關(guān)如何向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件缺乏規(guī)定，而且對其怠于移送案件的情況缺乏有效、可操作的監(jiān)督制約機制。

由于相關(guān)法律中沒有對檢察機關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件作出規(guī)定，目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度框架主要為行政法規(guī)、地方規(guī)定和各級檢察機關(guān)與公安機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)會簽的規(guī)范性文件，協(xié)調(diào)性安排多，強制性規(guī)定少。

在現(xiàn)行法律體系中，對于行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪活動的監(jiān)督與制約，《刑法》、《刑事訴訟法》的規(guī)定極其概要，作出具體監(jiān)督權(quán)規(guī)定的行政法規(guī)、行政解釋、司法解釋或多個部門聯(lián)合發(fā)布的各種“意見”等的法律位階又較低、較軟，這種“立法”現(xiàn)狀的存在，導(dǎo)致種種規(guī)定之間各自為政，造成法制“不和諧、不統(tǒng)一”。因此，構(gòu)建運轉(zhuǎn)順暢的兩法銜接機制，僅有行政規(guī)章制度是遠遠不夠的，有必要提高立法位階，將其納入法治體系考慮。

·加強信息共享，暢通“行刑銜接”機制運行

2016年前后，由商務(wù)部門牽頭，全國有27個省（區(qū)、市）建成省級層面打擊侵權(quán)假冒違法犯罪信息共享平臺，但時過境遷，這個平臺名存實亡，起碼食品藥品執(zhí)法辦案沒有被覆蓋。為此，筆者認為，要積極推進“行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺”系統(tǒng)建設(shè)，使執(zhí)法辦案動態(tài)信息能夠及時與公安機關(guān)、檢察院、法院互通，及時通報案件信息線索、查辦進度，實現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理、執(zhí)法動態(tài)交流和業(yè)務(wù)研討、案件信息流程跟蹤和監(jiān)控，著力破解涉刑案件移送中的難點、堵點，暢通移送渠道，實現(xiàn)藥品行政執(zhí)法信息共享，提高移送效率；同時，充分發(fā)揮檢察機關(guān)對行政機關(guān)和公安機關(guān)對案件移送的期限、流程等的法律監(jiān)督作用，防止有案不移、有案難移的現(xiàn)象發(fā)生。對于實踐中消極對待信息共享的問題，可以設(shè)立適當?shù)莫剳蜋C制，制定評價標準、獎勵形式、懲罰措施等細則，激發(fā)共享案件的積極性，逐步實現(xiàn)行政執(zhí)法和刑事司法“無縫銜接”。

·繼續(xù)發(fā)揮職能優(yōu)勢互補，增強執(zhí)法協(xié)作合力

強化部門協(xié)作機制，充分發(fā)揮行政機關(guān)、司法機關(guān)的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，形成打擊合力。藥品監(jiān)管部門對公安機關(guān)偵辦藥品案件，要依法給予檢驗、鑒定、認定等協(xié)助，解決案件辦理中遇到的專業(yè)性問題，為案件查辦提供技術(shù)支持；盡快規(guī)范涉案藥品的檢測認定。首先是明確認定組織形式，在市級行政機關(guān)層面成立假藥、劣藥認定機構(gòu)（如專家委員會等）；其次是整合政府、社會檢測資源，滿足涉案藥品的檢測需要；第三是規(guī)范認定程序，進一步明確認定步驟、認定意見的出具等具體規(guī)定。

公安機關(guān)在藥品案件查辦中提前介入有很大優(yōu)勢。不僅可以完全控制現(xiàn)場人員、控制現(xiàn)場通信，而且對現(xiàn)場勘驗、搜查優(yōu)勢，對證據(jù)采集、證據(jù)固定、線索保密等都有極大的支撐作用；對涉案人員現(xiàn)場訊問、對涉案人員心理震懾效果十分明顯。

最高檢、全國整頓辦、公安部、監(jiān)察部《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》規(guī)定：“對有證據(jù)表明可能涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)，需要公安機關(guān)參與、配合的，行政執(zhí)法機關(guān)可商請公安機關(guān)提前介入。

中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》的通知規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)在執(zhí)法檢查時，發(fā)現(xiàn)違法行為明顯涉嫌犯罪的，應(yīng)當及時向公安機關(guān)通報。接到通報后，公安機關(guān)應(yīng)當立即派人進行調(diào)查，并依法作出立案或者不予立案的決定”。

原國家食藥監(jiān)總局等五部門《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》規(guī)定，“藥品監(jiān)管部門在日常工作中發(fā)現(xiàn)……明顯涉嫌犯罪的案件線索，應(yīng)當立即以書面形式向同級公安機關(guān)通報。公安機關(guān)應(yīng)當及時進行審查，必要時可以進行初查?！?/p>

然而，在實踐中，由于上述規(guī)定過于寬松和難以把握尺度，缺乏約束性，實際執(zhí)行難度較大。很多市、縣局遇到案件，大多憑私人關(guān)系、用個人感情請求司法機關(guān)提前介入。由于缺乏提前介入的硬性規(guī)定和案件移送的標準，因此，行刑銜接在基層難以形成合力，完善機制還有很長的路要走。

為此，要積極推進有關(guān)法律法規(guī)出臺，對提前介入的具體情形，如有證據(jù)表明涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)的；現(xiàn)場查獲的涉案貨值或者案件其他情節(jié)明顯達到刑事追訴標準，涉嫌犯罪的；熱點敏感、影響重大或疑難復(fù)雜的涉嫌犯罪案件；可能引起群體性事件、暴力抗法的；藥品執(zhí)法機關(guān)認為確有重大犯罪嫌疑或其他嚴重情形的，以及與公安機關(guān)會商后的其他情形等進行界定。同時，制定藥品案件移送的標準。

·開展聯(lián)合執(zhí)法辦案，促進“行刑銜接”常態(tài)化

面對當前藥品違法行為的復(fù)雜性和隱蔽性等特點，許多地方成立了“行刑銜接聯(lián)合辦案室”，聯(lián)合執(zhí)法辦案成為常態(tài)。聯(lián)合辦案使案件線索移交更為順暢，使執(zhí)法文書、證據(jù)材料的審核更為嚴謹，同時還加強執(zhí)法交流，進一步提高了辦案人員的能力，使案件的質(zhì)量和效率有了明顯提升。藥品監(jiān)管部門與公安部門聯(lián)合執(zhí)法，能夠有力震懾藥品市場的不法行為，切實提高藥品行政執(zhí)法效率和防范打擊能力，促使經(jīng)營者從思想上牢固樹立守法經(jīng)營理念，主動維護藥品市場的經(jīng)營環(huán)境。

·積極開展雙向交流培訓(xùn)，凝聚雙方智慧力量

邀請司法機關(guān)對藥品執(zhí)法人員進行行刑銜接業(yè)務(wù)培訓(xùn)，評查行政執(zhí)法案卷，指導(dǎo)修訂完善行政執(zhí)法文書制作規(guī)范。藥品監(jiān)管部門要對司法工作人員開展藥品專業(yè)知識及專業(yè)法規(guī)培訓(xùn)，共同研究探討行刑銜接的技術(shù)難題，統(tǒng)一雙方思想認識，著力推進藥品安全行刑銜接。

要創(chuàng)新培訓(xùn)形式。例如舉行藥監(jiān)與公安機關(guān)的聯(lián)合培訓(xùn)，公安機關(guān)為藥監(jiān)執(zhí)法人員講解證據(jù)保護、訊問技巧、證據(jù)轉(zhuǎn)換等課程，藥監(jiān)部門可以向公安的同志講授藥械化專業(yè)知識，雙方共同開展討論，形成良性互動。同時，來自同一市、縣的公安、藥監(jiān)學(xué)員，通過培訓(xùn)期間的接觸、了解，進一步增進友誼，更加有利于執(zhí)法辦案中的行刑銜接。

要主動溝通協(xié)調(diào)。通過請示匯報、召開聯(lián)席會議等形式，定期向公檢法機關(guān)匯報藥品案件辦理情況，主動請司法機關(guān)為藥品案件把關(guān)，突破行刑銜接的瓶頸，找到解決問題的途徑和手段。爭取他們對藥品執(zhí)法全過程的監(jiān)督指導(dǎo)，形成互相支持、互相配合、互利互助的工作機制。（安徽省藥品監(jiān)督管理局黨組成員、副局長 姚強）

(責任編輯：陸悅)